조계종의 종무권한 이동에 관한 연구

조계종의 종무권한 이동에 관한 연구

淨土學 硏究 / 第四輯

조 기 룡*

* 동국대 강사.

□ 목차 □

Ⅰ. 서 언                                                     Ⅱ. 지방종무 시기	Ⅲ. 중앙종무 시기	Ⅳ. 중앙집권제 구현기

Ⅴ. 교구자치제 도입기

Ⅵ. 결 어

·영문초록

Ⅰ. 서 언

조계종단은 일제의 한일합방 이후부터 현재까지 종무권한과 관련하여 변화를 경험하고 있다. 종무권한의 핵심은 1998년 조계종 사태 시에 월하 종정이 요구했듯이 인사권과 재정권이다. 이 종무권한의 행사를 위하여 합법·비합법적인 혼란이 종단내에 존재하였다고 볼 수 있다. 인사권과 재정권은 종단의 이권을 결정짓는 총체적 권력이기에 이를 향한 무리수가 계속 두어지는 것이다.

) 김경호, □조계종 종권분쟁 연구□, □불교평론□ 통권2호 (서울: 불교시대사, 2000), p.356.

그러나 초기 불교교단에서는 석가모니 부처님의 권위가 존재했기 때문에 권한을 둘러싼 분규가 존재할 수 없었다. 일시적으로 데바닷다를 중심으로 하여 도전이 발생하기도 하였으나, 그들이 교단을 떠나는 것으로 귀결되었다.

부처님 입멸 후 교단은 부처님이 남기신 가르침과 율장을 근거로 하여 선배가 후배를 이끌어주는 평등한 공동체로 운영되었다. 僧伽(sa□gha)라고 불리는 불교공동체는 구성원들의 평등한 권리와 민주적 합의를 바탕으로 하였다. 이것은 大衆公事나 山中公議制度라는 전통으로 근세까지 남아 있었다. 그러나 일제가 한일합방 이후 단행한 사찰령으로 인해 주지 1인에게 종무권한이 집중되면서 이러한 전통은 사라지게 되고, 종무권한과 관련한 분쟁은 현재까지 지속되고 있다.

따라서 본고에서는 사찰령 시행 이후부터를 연구시점으로 하여서 조계종 종무권한의 핵심인 인사권과 재정권의 이동에 관하여 종무권한의 총체적 표현인 종헌을 중심으로 연구하고자 한다. 아울러 종무권한의 이동방향을 분석하여 조계종단의 나아갈 방향을 모색하는데 그 연구목적을 두고자 한다.

Ⅱ. 지방종무 시기

일제는 한일합방 1년 뒤인 1911년 6월 3일 사찰령을 제정 반포하고 그 해 7월 8일 사찰령 시행규칙을 공포하였다. 이 사찰령은 한국불교를 일제의 식민지 지배에 효과적으로 이용하려는 의도를 지니고 제정된 것이었다. 그러나 현행 조계종단의 지방종무기관인 본말사는 바로 이 사찰령과 그 시행규칙에 의해 처음으로 등장하게 된다. 특히 사찰령 시행규칙 제2조에는 주지의 취직에 대하여 조선총독에게 신청하여 인가를 받아야 하는 30개 사찰이 열거되어 있는데 이들 사찰이 30본산이며 이외의 사찰은 각 본사에 소속된 말사로 지정하였다. 그러나 이 30본산을 총괄할 중앙종무기관이 교단 내에는 존재하지 않았으며 이의 총괄은 사찰령에 의하여 총독부에서 담당하게 되어 있는데, 이것은 중앙종무기관을 교단 내에 인정할 경우 민족의 구심점이 생길 것을 우려한 분열정책으로 파악된다. 또한 종전의 교단은 민주적인 山中公議제도에 의해 주지를 任免할 수 있었으나, 사찰령 시행규칙에 의해 본산주지는 총독이, 말사주지는 지방장관이 주지에 대한 인사권을 갖게 되어 교단은 자체 인사권을 행사할 수 없었다. 이러한 점으로 볼 때 사찰령과 사찰령 시행규칙은 조선총독을 정점으로 한 일제의 행정체계 하에 한국불교를 일원적으로 지배하려는 의도를 지니고 시행된 것이라 할 것이다.

) 일제는 이후 1924년 11월 20일 사찰령 시행규칙을 개정, 전라남도 구례군 화엄사를 포함해서 31본산을 성립시켰다.

) 중앙종무기관은 1939년에서 1940년 사이 총본산 태고사(현 조계사)

의 성립으로 출범한다.

) 申鍾元 編, □曼庵文集□, 1966, p.14에 의하면, 사찰령 이전에는 주지가 山中公議에 따라 임면되는 것이 아주 철칙으로 되어 있었다 한다.

□ 사찰령 제3조 사찰의 본·말관계 僧規, 法式 기타의 필요한           寺法은 각 본사에서 정하여 조선총독의 허가를 受함이 可함.

□ 사찰령 시행규칙 제2조 아래에 揭하는 사찰주지의 就職에 대          하여는 조선총독에게 신청하여 인가를 受함이 가함.

경기도	광주군	봉은사	수원시	용주사

양주군	봉선사	강화군	전등사

충청북도	보은군	법주사

충청남도	공주군	마곡사

전라북도	전주군	위봉사	금산군	보석사

전라남도	해남군	대흥사	장성군	백양사

순천군	송광사	순천군	선암사

경상북도	대구府	동화사	영천군	은해사

의성군	고운사	문경군	김용사

장기군	기림사

경상남도	합천군	해인사	양산군	통도사

부산府	범어사

황해도	신천군	패엽사	황주군	성불사

평안남도	평양府	영명사	순안군	법흥사

평안북도	영변군	보현사

강원도	간성군	건봉사	고성군	유점사

평창군	월정사

함경남도	안변군	석왕사	함흥군	귀주사

전항 이외의 사찰주지의 就職에 대하여는 지방장관에게 신청하여 인가를 受함이 可함.

이러한 30본산제는 법맥 중심의 승가조직이나 전통적인 승풍의 진작과는 상관없이 비합리적으로 지정된 것으로, 다음의 글은 당시의 상황을 잘 나타내주고 있다.

今에 本末 區域을 觀할지라도 그것은 歷史上 關係를 취한 系統的도 아니오 行政的 便宜를 取한 地方制도 아니로다.

이러함에 不拘하고 惑은 創建年代의 久遠한 者가 反히 近古 新倉의 下에 末寺가 되며 혹은 歷史不明의 寺刹이 歷史 赫赫한 寺刹의 上에 居하야 本寺가 되며 或은 地醜德齊한 地位로 本末이 懸殊하게 되니 그 末寺로 하야곰 和氣融融게 平靜安穩코자 한들 엇지 可得할 바이랴.

) □華嚴寺의 本山됨을 듣고□, □佛敎□ 6호, 1924. 12, pp.8∼9.

라 하여, 30본산제는 역사적·행정적 기준 없이 일제의 정치적 관점 하에서 조직화되고 위계화된 체제였다고 할 수 있을 것이다. 특히 30본산제는 일제 총독부와 지방 대사찰들과의 정치적 이해를 담고 있었던 것으로, 일제는 본산 주지들에게 寺法제정권 및 일체의 사찰재산에 대한 관리권 같은 특권을 인정하였는데, 권력을 얻고자 하는 주지들은 사찰령에 의해 그들의 임면권을 가진 일제의 총독에게 절대 복종할 수밖에 없었다. 그리하여 주지들의 안중에는 오직 총독이라는 상전이 있을 뿐, 여타의 시비는 두려울 것이 조금도 없게 되는 것이다. 결국 30본산은 각각 30개 지역으로 분열된 채 총독과의 求心的 관련성만을 중시하면서, 각 본산은 중앙교단의 통제 없이 자신의 힘을 강화할 수가 있었다. 그러나 이 30본산은 독자적인 인사권과 재산권을 행사할 수 없었기에 종무권한을 소유하고 있지는 못하였다. 물론 긍정적으로 보아, 30본산제를 종래 체계와 통일이 없던 한국 사찰의 행정체계를 總督을 정점으로 하는 중앙입권적 조직으로 전환시켜 주었다고 볼 수도 있다. 그러나 이는 국가행정체계에서의 관점이며, 교단의 관점에서 본다면 종무권한을 보유하지 못한 채 다만 지방종무기관만을 성립할 수 있었던 것이다.

) 사찰령 제3조  사찰의 본·말관계 僧規 法式 기타의 필요한 寺法                 은 각 본사에서 정하여 조선총독의 허가를 受함이                 可함.

) 사찰령 제4조  주지는 그 사찰에 속하는 일체의 재산을 관리하여                 사무 및 법요 집행의 責에 임하여 사찰을 대표함.

사찰령 이전에는 □土地調査事業報告書□, 1918, p.57에 나타난 바와 같이 寺田은 □寺刹 건물이 火災를 입었을 때 또는 … 山中 승려의 합의에 따라 … 처분되는 것□ 외에는 허용되지 않았었다.

) 김광식, □일제하 金山寺의 寺格□, □근현대불교의 재조명□ (서울: 민족사, 2000), p.128 참조.

) 정광호, □日帝의 宗敎政策과 植民地佛敎□, □近代韓國佛敎史論□ (서울: 민족사, 1992), pp.92∼93.

) 상게서, p.92.

Ⅲ. 중앙종무 시기

1. 총무원·교무원

1919년 3·1운동으로 민족의식이 고양되고, 사찰령이 시행된 후 10년이 지나면서 일제 사찰정책의 본질을 자각하게 되었고 1920년에는 본격적인 사찰령 철폐운동이 시작되었다. 사찰령의 극복을 위한 불교혁신의 움직임은 이후 30본산과 30본산 연합제규를 부정하고 불교계 통일기관의 설립을 요청하게 된다. 이는 한국불교계가 일제의 사찰령에 의해 30본산으로 분열되어 있었고 30본산 연합사무소가 대표기관으로서 제 기능을 못하는 현실 속에서 불교계의 혁신 및 민족운동에 참여할 수 없는 구조적 여건을 타파하기 위한 노력으로 평가된다. 이러한 노력의 결과로 1922년 1월 해인사·통도사·범어사·석왕사 등 10여 본산이 참여하여 중앙종무기관인 總務院이 설립되지만 일제에 협조적인 본사주지들은 이에 대응하여 1922년 5월 財團法人 朝鮮佛敎中央敎務院을 설립시켜 대립하기에 이른다. 60만원 재단으로 출발한 재단법인 조선불교중앙교무원에는 일제의 강압으로 인하여 30본산 중 27개 본산이 참여하게 된다. 그러나 이 재단법인 조선불교중앙교무원은 그 명칭에 나타난 바와 같이 불교계를 통제할 수 있는 중앙종무기관이 아니고 불교계의 사업을 전담하는 재단법인에 지나지 않았다. 그 후 1924년 3월경 양측의 대타협을 통해 재단법인 조선불교중앙교무원으로의 통합이 이루어져 불교계 기관의 단일화를 이루는 중앙종무기관이 성립되지만, 이는 총무원이 재단법인 조선불교중앙교무원에 합류한 것으로 일제의 사찰정책에 종속되어 불교계 자주적 통일기관으로서의 위상은 위축된 것이다.

) 김광식, □朝鮮佛敎靑年會의 史的 考察□, □韓國近代佛敎史硏究□ (서울: 민족사, 1996), p.44.

) 김광식, □일제하 佛敎界의 總本山 建設運動과 曹溪宗□, □韓國近代佛敎史硏究□ (서울: 민족사, 1996), p.404.

) 김광식, □교단개혁운동의 명암□, □근현대불교의 재조명□ (서울: 민

족사, 2000), pp.344∼346.

2. 종회·중앙교무원·법규위원회, 3권분립

불교계 통일운동은 재단법인 조선불교중앙교무원에 총무원이 합류한 이후에도 지속되어, 1929년 朝鮮佛敎禪敎兩宗僧侶大會를 통해 최초로 宗憲이 제정되고 宗會와 中央敎務院이 성립되기에 이른다. 이 종헌은 불교계의 제반문제를 결정할 수 있는 권한을 종회에 부여하고 중앙교무원은 실무 집행기관으로 규정하고 있는데, □宗門의 萬機를 公決하기 爲한□ 종회는 당시 불교계의 현안이 되었던 통일기관의 성격을 갖고 있는 것으로 불교계 모든 문제에 대한 의사결정권을 부여받은 입법기관이었다. 이러한 종회의 의원은 豫·決算의 裁決, 중요법규의 協贊, 一切 議案 등의 직무를 수행할 수 있는 권한뿐만 아니라 一切 議案의 提出權도 부여받아 종회가 실질적으로 입법기관의 역할을 수행할 수 있게 하였다. 중앙교무원은 □敎務와 諸般 事業을 統辨□하는 □31本山의 單一機關□으로서 종회에서 결정된 불교계 모든 문제와 사업을 전담하여 추진하는 행정기관이었다. 또한 종헌은 중앙교무원 산하에 각 법규의 해석과 법규 운용상의 분쟁의 裁決을 처리하는 법규위원회를 두어 사법기관의 성격을 갖도록 하였다. 종헌은 기관간 권력충돌의 경우를 대비하여 敎正會를 설치하여 종회가 교무원을 위해하는 의안을 의결할 것이 예상되는 경우는 교정회에서 그 종회를 부결할 권한을 갖도록 하였다.

) 동출, □교구본사제도의 성립과 그 역사□, □선우도량□ 제12호 (남원: 선우도량 출판부, 1998), p.39.

) 김광식, □朝鮮佛敎禪敎兩宗 僧侶大會의 개최와 성격□, □韓國近代佛敎史硏究□ (서울: 민족사, 1996), p.334.

) 상게서, p.337.

) 상게서, p.334.

) 상게서, p.337.

) 법규위원회는 宗憲, 敎正會 規約, 敎務院 院則, 法規委員會 規則, 宗會法, 僧尼 및 信徒 法規, 地方委員會 會則 등과 같은 조선불교선교양종에 관한 제반 법규를 제정하였으며, 이 법규는 宗會의 의결을 얻어 敎正會가 頒布하였다. 그러나 종회의 의결과 교정회의 공포를 거치도록 하여 그 권한을 제한하기는 하였으나, 제정권 중에서 종헌, 교무원 원칙, 종회법 등의 제정권을 사법부인 법규위원회가 가지고 있는 것은 입법부인 종회와 사법부인 교무원의 권한을 침해한 것이다.

이와 같이 조선불교선교양종승려대회에서 제정된 종헌은 권력을 3권으로 나누어 입법은 종회에 행정은 중앙교무원에 사법은 법규위원회에 분리하고 있다. 그러나 법규위원회가 중앙교무원 산하에 설치되어 있으며 종회의 의결과 교정회의 頒布를 요하기는 하나 종헌, 교무원 원칙, 종회법 등의 제정권 같이 일정정도 3권분립에 위배되는 행위를 할 수가 있어 완전한 3권분립의 형태를 갖추었다고 할 수는 없다.

또한 이 종헌은 구조상 중앙집권의 형태를 갖추었으나 실질적인 운용에 있어 지방분권이 될 수밖에 없었다. 중앙종무기관인 중앙교무원이 중앙기관으로서 지방의 사찰들을 통제할 수 있는 인사권과 재산권을 확보하지 못하였던 것이다. 즉, 중앙교무원에 주지의 임명권과 사찰재산에 대한 처분권이 없었던 것이다. 주지의 임명은 여전히 사찰령 시행규칙 제2조에 의하여 조선총독과 지방장관에게 있었으며 사찰재산에 대한 처분권 역시 사찰령에 구속받고 있었다. 또한 종헌에서 불교계의 전재산이 조선불교선교양종의 재산임을 명기하고 있고 사찰령하에서의 사찰재산에 대한 관리권은 사찰령 제4조에 의하여 해당 주지에게 있었으나, 그 재산의 처분권은 사찰령 제5조에 의하여 조선총독에게 있었기 때문이다. 이러한 사찰령과 사찰령 시행규칙은 자주적 교단인 중앙교무원이 중앙집권을 실현하는데 장애가 되었을 것이 분명하다.

승려대회 종료 이후 불교계는 대회에서 제정한 종헌의 실행을 불교계의 시대적 과제로 인식하였다. 그러나 일제는 불교계가 자주적으로 정한 이 종헌을 인정하지 않았으며, 게다가 일제의 사찰정책을 옹호하는 반대세력은 종헌을 일제당국이 승인하지 않은 것이라고 경시하여 중앙교무원을 인정하지 않고 일제가 승인한 이전의 재단법인 조선불교중앙교무원을 존중하였다. 재단법인 조선불교중앙교무원은 본래 불교계의 교육과 여타 사업을 추진하기 위한 일개 재단법인이었다. 그런데 승려대회가 개최되고 그 산물로 조선불교선교양종의 중앙교무원이 불교계 통일운동의 집행기관으로 등장하였으면 그 재단법인 조선불교중앙교무원은 응당 조선불교선교양종의 중앙교무원 산하에 예속되어 사업을 전개하는 것이 상식이지만 현실적으로는 지켜지지 않았던 것이다. 친일주지층의 이러한 반대와 비협조로 자주적인 불교계 통일교단은 제대로 발전하지 못하였다.

) 김광식, □1930년대 불교계의 종헌 실행문제□, □韓國近代佛敎史硏   究□ (서울: 민족사, 1996), p.390.

Ⅳ. 중앙집권제 구현기

1. 종정중심제

1) 조선불교총본산태고사법

불교계 통일운동은 분열의 어려움 속에서도 꺾이지 않고 지속되어 1935년 이후 총본산 건설운동으로 집약되어 1941년 일제가 최초로 승인한 교단인 조계종과 총본산 太古寺(현 조계사)가 성립되기에 이른다. 이때 한국불교의 종명을 □朝鮮佛敎禪敎兩宗□에서 □朝鮮佛敎曹溪宗□이라 하고, 총본산 태고사에 전 조선의 사찰 및 승려를 통할할 수 있는 인사권 및 행정통제권을 부여하는 것을 주된 내용으로 하는 朝鮮佛敎曹溪宗總本山太古寺法을 제정하였다.

) 1910년 한국불교를 일본 曹洞宗과의 연합을 통한 매종행위를 기도하려는 이회광을 중심으로 하는 圓宗과 이에 반대하는 한용운·박한영 등이 주축이 된 臨濟宗이 갈등을 겪자, 일제는 日人 渡邊暢의 案에 의거 선종도 교종도 아닌 朝鮮佛敎禪敎兩宗이라는 종명을 내세워 불교계 내부의 갈등을 조정시켰다.

) 그러나 총본산 태고사법하의 인사권 및 행정통제권 역시 사찰령의 구속에서 자유롭지 못하여 조선총독의 인가를 받아야만 하는 불완전한 권한이었다.

이 법은 태고사와 관련하여 □寺格을 總本寺·本寺·末寺의 3종(제7조)□으로 하여 □總本寺는 本寺 및 末寺를 통할하여 지휘감독(제9조)□할 권한을 보장하고 □본말사는 총본사 유지의 의무를 진다(제10조)□고 하여 太古寺가 명실상부한 조선불교의 최고 대표 사찰이 될 수 있도록 그 위상을 보장하였다. 또한 제29조에 □總本寺 住持는 宗正이라 칭하고 本宗의 代表로서 宗政을 總理한다□고 宗正中心의 체제를 명시하였으며, 종정에게는 종회의 소집권(제30조), 총본사의 직원(제33조) 및 포교사 임면권(제34조), 승니의  도첩과 법계 수여권(제35조) 등을 부여하였다.

) 박희승, □조계사와 한국불교현대사□, 불기 2544년 부처님 오신날 기념 학술 세미나 자료집 □조계사의 역사와 문화□ (서울: 대한불교조계종 불학연구소·조계사·불교신문사, 2000), p.65.

그리고 종무의 집행을 위하여 총본사에 宗務院, 본사에 宗務所, 말사에 寺務所를 설치하도록 하였다(제38조). 종무원에는 宗務總長을 두어 종정을 보좌하고 종무를 掌理하도록 하고 종무총장이 종정 사고 시에 그 직무를 대리하도록 하였으며(제43조), 庶務部, 敎務部, 財務部를 설치하여 각부의 사무분장은 종정이 정하도록 하였다(제38조). 그리고 종무총장과 각 부장의 임면을 종정이 할 수 있도록 하였으나, 종무총장의 임면은 조선총독의 인가를 받도록 하였다(제45조). 종무원에는 또한 宗務顧問을 약간인 두어 종정의 자문에 응하고 중요한 종무를 심의케 하였는데, 그 임면에 있어서는 종무총장과 마찬가지로 종정의 임면을 받아 조선총독의 인가를 받도록 하였다(제40조).

총본산 태고사법은 조선불교선교양종승려대회에서 제정된 종헌과 같이 입법부인 종회의 설치도 규정하고 있는데, 총본사에는 중앙종회를, 본사에는 교구종회를 설치할 것을 규정하고 있다(제52조). 그리고 중앙종회 의장은 종정이 하도록 하여(제52조) 종정 중심체제를 공고히 하고 있다. 총본산 태고사법은 입법부인 종회의 설치는 규정한 데에 반해 사법부에 해당하는 기관의 설립을 규정하고 있지 않아 조선불교선교양종승려대회의 종헌에 나타난 3권분립의 형태를 찾아볼 수 없다.

이와 같이 총본산 태고사법 하의 조계종은 사법부가 존재하지 않았으며 입법부인 중앙종회 역시 그 의장을 종정이 맡게 되어있는 종정 중심의 중앙집권체제의 권력구조로서 조선불교선교양종승려대회에서 제정한 종헌에 나타났던 3권분립이 사라진 구조였다. 당시 모든 권력의 중심에 있던 종정은 권한의 핵심인 인사권과 재무권을 행사함에 있어서 사찰령으로부터 여전히 자유롭지 못하여 조선총독에게 제한 당하고 있었다. 이러한 조계종 총본산의 체제는 1945년 8월 15일의 해방을 맞을 때까지 계속된다.

조국이 해방된 그 해 9월 22일에서 23일 양일 간에 걸쳐 전국승려대회를 열고 일제의 사찰령과 지금까지의 조선불교조계종총본산태고사법과 31본말사법 등을 폐지하고 새로운 조선불교교헌을 제정하기로 결의하였다. 또한 이 전국승려대회에서는 폐지된 총본산 태고사와 31본사를 대신하여 중앙에 조선불교 중앙총무원을 조직하고 각 도에 교무원을 설치하는 敎區制(13교구) 실시 등을 결의하게 된다.

) 조선불교교헌은 1946년 5월 28일에 제정 공포된다.

2) 조선불교교헌

불교계는 해방이 되자마자 기존 교단 집행부가 퇴진하고 새로운 집행부가 들어서면서 불교혁신을 위한 여러 방안이 논의되는데, 그 중의 하나가 앞에서 언급한 교구제 실시 문제였다.

日帝時代의 最高機關이든 總本山 太古寺와 三十一 本山이 全國僧侶大會의 總意로써 解散되고 中央總務院이란 最高傘下에 그 細胞組織으로 各 道에 敎區 總務院을 두게 된 것이 첫 發足이다.

) <社說> □解放後一年間의 敎政片片□, □佛敎新報□ 4·5합호 (1946.9.1).

위의 신문내용에서 알 수 있듯이 1945년 9월 22∼23일에 걸쳐 개최된 전국승려대회에서는 불교의 종명을 □조계종□에서 □조선불교□로 바꾸고 敎政機構의 개혁을 논의하면서 일제가 제정한 사찰령을 부정하고 총본산 태고사법과 31본산제를 폐지하였다. 그리고 그 대안으로 조선불교교헌을 제정하였는데, 운영체계에 있어서 □교단 대표로 敎正 1인을 두고(제10조) 敎正은 敎政 전체를 총람하며 일체의 교무를 裁定함(제11조)□이라고 규정하여 교단의 일체 종무가 敎正 중심의 운영체제임을 명시하고 있다. 또한 교정의 산하에 중앙종무기관으로 중앙총무원을 두고 각 도에 교무원을 두는 교구제 실시를 결의하였는데, 각 도 교구에 설치된 교무원은 일제시대 때의 31본사를 대신해 각 사찰을 지휘감독하고 통합된 재산을 운영, 각종 사업을 추진해 나가는 임무를 갖고 있었던 것이다. 이는 중앙의 세포조직으로 도 교무원을 둠으로써 조선불교조계종총본산태고사법 하에서와 마찬가지로 중앙집권적인 敎政을 이루려는 계획이 있었던 것으로 파악된다. 또한 중앙총무원(행정부) 이외의 교정 산하 중앙종무기관으로는 종전과 마찬가지 사법부가 설치되어 있지 않은 채, 입법부인 중앙교무회와 감찰기관인 중앙감찰원이 있었다. 그리고 지방종무기관으로는 13교구총무원(행정부) 이외에 교구교무회와 교구감찰부가 설치되어 있었다. 도 교구제는 해방 후부터 50년대 말까지 지속되었지만 일제시대 때부터 유지된 본사의 영향력이 사라지지 않았기 때문에 도 교무원을 그 지역 본사가 지배적으로 운영하는 일이 많았다. 이러한 교구제는 사찰령하의 31본산을 축소하여 13본산으로 만든 것이라 할 수 있다.

) 동국대학교 석림회(기획·편찬), □한국불교현대사□ (서울: 시공사, 1997), p.518.

) 박희승, 전게서, p.67.

) 동출, 전게서, pp.40∼41.

) 상게서, p.41.

이와 같은 교정구도는 조선불교조계종총본산태고사법하의 종정이 교정으로 명칭만 변경되어 교정 중심의 중앙집권적 권력구조의 틀을 유지하면서, 기존 종회가 중앙교무회로, 기존 종무원이 중앙총무원으로 그리고 기존의 감사원이 중앙감찰원으로 변경된 것이었으며, 이전 본산체제를 각 도에 교구 교무원을 설치하여 각 도 교정의 중심을 삼도록 하는 각 도별 교구제로 전환시킨 것에 지나지 않는 것이다. 이와 같이 조선불교교헌은 일제 말기 교헌의 성격이었던 태고사법을 字句 수정한 것에 지나지 않는 것으로 볼 수 있다.

) 김광식, □교단 개혁운동의 명암□, □근현대불교의 재조명□ (서울: 민족사, 2000), pp.349∼350.

해방 후 한국불교계는 일제의 잔재 청산과 급변하는 시대상황에 적응할 수 있는 자주적 교단을 성립시키는 과제를 안고 있었는데, 그것의 해결을 위해서는 살펴본 바와 같이 사찰령의 극복이 우선과제였다. 특히 사찰령에 의해서 제한 당해온 인사권과 재무권을 자주적으로 행사하기 위해서, 조선총독이나 지방장관의 인가를 받아야만 했던 사찰주지의 취직을 조선불교교헌에서 □교구 교무원에서 比三望으로 銓衡하여 각 寺 5년 이상 재적승니가 선거하여 교정이 이를 인가하고 그 임기는 3년으로 한다(제51조)□고 규정하였으나, 제대로 실행되지는 못하였다. 이는 해방을 맞이한 불교계가 자주적인 종무권한을 행사하기 위하여 미군정에 사찰령의 철폐를 주장하였지만 □막대한 재산이 불교라는 일개 종교단체에 귀속될 위험이 있다□고 판단한 미군정에 의해서 그 철폐가 수용되지 않은 결과로 보인다. 이러한 연유로 일제하에서 종속되었던 종무권한은  해방을 맞이하고서도 다시 자주성을 찾지 못하고 미군정에 의해 제한 당하고 만다.

3) 불교조계종 종헌 - 불교정화운동

불교정화는 일반적으로 이승만 대통령의 정화유시를 그 기점으로 삼고 있기에, 본고에서도 정화를 이 시점부터 파악하고자 한다. 1954년 5월 21일, 이승만 대통령은 □대처승은 사찰 밖으로 나가라□라는 제1차 정화유시를 발표하였다. 이에 종무권한을 장악하고 있던 대처측은 위기감을 느끼고, 6월 20일에 비구승과 대처승의 공존을 위해 중앙교무회를 개최하여  승단을 修行團과 敎化團으로 구분하는 종헌개정을 하게 된다.

이에 비구승들은 선학원에 모여 6월 24일 불교정화추진발기회를 개최하고 25일에는 교단정화운동추진위원회를 구성하여, 종단에서 대부분의 종무권한을 행사하고 있는 대처승 추방을 결의함으로써 비구·대처 갈등이 급격히 야기된다. 이를 도전으로 인식한 대처승 중심의 敎權세력은 1954년 7월에 이전의 □조선불교교헌□을 □불교조계종 종헌□으로 바꾸고 교정을 종정으로 환원하여 당시의 송만암 교정을 종정으로 재추대하였다. 종정은 종회의 의결을 經하여 총무원장을 임명할 수 있었으며(제35조), 총무원장은 宗正을 보좌하여 宗政을 통리하였다(제36조). 또한 종정은 조계종을 대표하는(제13조) 반면에 총무원장은 총무원만을 대표하였다(제36조).

) 박승길, □한국현대사와 정화운동□, 학술세미나 자료집 □교단정화운동과 조계종의 정체성□ (서울: 불교신문사, 선우도량 한국불교 근현대사 연구회, 2000), p.77.

이후 비구승들은 8월 24∼25일에 전국비구승대표자대회를 개최하여 敎團整理(승적정리)와 종헌제정 등을 결의하고, 9월 28∼29일에는 전국비구승대회를 개최하여 대처승을 護法衆으로 처리하여 승려에서 제외시키는 것을 주요 내용으로 하는 종헌을 선포하였다. 비구·대처 양측은 모두 원칙과 명분을 종헌에서 찾고자 하였던 것 같다.

이승만 대통령이 11월 4일 □왜식 종교관을 버리라□는 제2차 정화유시를 발표하자, 11월 5일 비구측은 종단 사무실이 있었던 태고사를 접수하여 대처측에게 종무권한의 양도를 요구하게 된다. 결국 대처측은 공권력의 압박, 사회여론의 불리 등으로 인하여 11월 20∼24일 집행부의 퇴진을 결의하게 되나, 그 권한을 이른바 태고문손 계열인 대처측 비구들에게 인계하였다. 이러한 혼란 속에서 비구·대처 양측의 대립이 해결되지 않자, 공권력이 개입에 나서서 1955년 1월 26일 불교정화수습대책위원회가 구성되고 7월 11일에는 사찰정화대책위원회가 구성되었다. 이와 같은 배경하에서 8월 12일 비구측이 주도한 전국승려대회가 태고사에서 개최되었다. 1천여명의 승려가 참가한 대회에서는 기존 총무원 및 종단 간부들의 해임, 신 종회 구성, 종헌 제정·통과, 신 집행부 구성 등이 이루어졌다. 이 같은 결정은 당시 공권력도 인정하게 된다. 요컨대 국가의 합법성에 기초한 종헌이 선포되고, 여기에서 나온 조계종단이 출범하였다. 이는 전국 사찰의 소유와 관리의 권한이 비구측의 정화구도에 들어온 것을 의미한다.

) 비구측은 1954년 9월 28∼29일의 전국비구승대회시 선포된 종헌에서 宗祖를 기존 태고 보우국사(1301∼1382)에서 보조 지눌국사(1158∼1210)로 전환한 바 있는데, 이를 換父易祖라고 한다.

) 김광식, □불교 □淨化□의 성찰과 재인식□, □근현대불교의 재조명□ (서울: 민족사, 2000), pp.403∼404.

그러나 각 사찰을 관리하고 있었던 대처승들의 반발이 적지 않아 그 인수는 간단하지 않았다. 대처승들은 인수를 저지하기 위해 승려대회의 원천부정과 사찰소유 및 관리권을 둘러싸고 법원에 소송을 제기하였다. 정화운동의 무대가 속세의 사법부로 이전된 것으로, 이러한 현상은 종무권한을 둘러싸고 오늘날에도 지속되고 있다.

이러한 불교정화 추진에 변수가 발생하였으니, 그것은 정화를 후원하던 이승만 대통령의 4·19혁명으로 인한 下野였다. 우선 대처측은 불교정화로 인한 사찰에서의 대처승 퇴진 등이 이승만의 정치적 후원에서 일어난 것으로 보고 대세를 반전시키려고 하였다. 반면 비구측은 이러한 정세 하에서 제16회 중앙종회를 개최하여 비상대책위원회를 구성하는 등 사태추이를 예의 주시하게 되었다. 당시 그 종회에서 결정한 주요내용은 종회를 상·하 양원으로 하되 상원은 출가대중, 하원은 재가대중으로 구성하고, 중앙집권제에서 지방 首寺에 종무행정권과 인사권을 이양하는 것 등이었다. 그러나 이러한 혁신적인 내용들은 제대로 이행되지 못하였다.

) □上下兩院 法規制定公布□, □大韓佛敎□ 7호, 1960.7.5.

제16회 중앙종회의 결정내용은 재가신도가 중추적 역할을 한 1994년 불교개혁 당시에도 영향을 미쳐서 상하양원제안과 교구자치제안이 심도 깊게 논의된다. 그러나 1994년 개혁종단에서는 본사에 상당 부분 권한을 이전하는 교구자치제는 채택하고 상하양원제안은 채택하지 않았다.

그후 비구·대처측의 대응은 5·16군사쿠데타에 의해 또 다른 변화를 맞이하게 된다. 5·16을 통하여 정권을 집은 군부세력, 즉 국가재건최고회의 의장인 박정희는 불교정화로 야기된 분규를 사회안정차원에서 해소하고자 하는 적극적인 의지를 표명하였다. 이러한 배경에서 나온 것이 불교재건위원회였다. 불교재건위원회는 1962년 1월에 4차례의 회의를 거쳐서 2월 12일 불교재건비상종회를 이끌어냈다. 비구·대처의 대표 각 15인으로 구성된 그 비상종회는 2월 20일에 종헌의 골격을 완성하였고, 이때 종헌의 대부분이 합의되었다. 그러나 가장 민감한 승려의 자격문제에서는 이의가 생겨서, 대처측은 승려자격과 대처승의 기득권에 관한 종헌의 내용에 대해서 이견을 개진하고 제정·통과된 종헌의 이행에 참여하지 않았다. 이에 문교부는 기존의 재건비상종회를 해산하고 사회인사가 참여하도록 재건비상종회를 재구성(비구 5, 대처 5, 사회인사 5)하여 3월 22일 이미 반포된 종헌의 조항 중에서 □사찰에 독신 상주하는 자□를 □단신 상주하는 자□로 고치는 일부 수정을 거쳐 재차 통과시켰다. 그러나 대처측은 종회에 불참하였으며 종헌 통과에 반발하고 법원에 제소할 태세를 갖추었다. 이에 대해 당시 문교부 및 재건국민회의는 자율적인 해결이 이루어지지 않을 때는 강제적인 공권력을 동원하겠다고 통첩하였다. 이러한 정부의 의지 앞에 대처측은 그 종헌을 인정할 수밖에 없었으며, 마침내 3월 25일 수정된 종헌이 재차 확정·공포된다. 4월 1일에는 불교재건비상종회의원이 참가하여 비구측 종정(이효봉)과 대처측 총무원장(임석진)을 선출하고, 4월 11일에는 마침내 통합종단이 역사적 출발을 하게 된다.

) □분쟁 계속 안될 말 -박의장 불교재건을 종용-□, □한국일보□,  1962.1.13.

) 김광식, 전게서, p.410.

) 사회인사를 참여시킨 것은 기존의 비구·대처를 동수로 함에서 파생된 의사 정족수의 문제점을 극복하고 정부의 의지를 적극 반영하려는 의도로 보인다. 김광식, □불교 □淨化□의 성찰과 재인식□, □근현대불교의 재조명□ (서울: 민족사, 2000), pp.411∼412.

) 상게서, p.412.

당시의 종헌에 의하면 비구측이 맡기로 되어있는 종정에게 막강한 권한이 부여되는 종정중심제였다. 조계종을 대표하는(제19조) 종정은 인사에 있어서는 종단직원 및 사찰주지를 임면하고(제25조) 중앙종회에서 선출된 총무원장 및 각 부장을 임명할 수 있었다. 또한 재무에 있어서는 사찰 및 종단에 속한 재산을 감독하며 그 처분에 있어서는 승인권을 가졌다(제26조). 이전의 불교조계종 종헌과 마찬가지로, 종정이 조계종을 대표하는 반면 총무원장은 宗이 아닌 院을 대표하였으며 宗正을 보좌하며 그 역할에 있어 宗政을 통리하고 종정이 궐위시에 그를 대행하였다(제49조). 또한 인사와 재무의 권한에 있어서는 종단직원임명·재산의 감독 및 처분에 관한 上申權밖에는 없었다(제50조). 이는 종정을 비구측에서 맡기로 했기 때문에 의도적으로 종정의 권한을 강화한 것으로 후일 종정과 총무원장간의 권력분쟁의 계기가 된다.

당시 종헌은 종정중심제에 충실하도록 구성되어있는 반면에 3권분립의 원칙은 준수되고 있지 않다. 입법부인 중앙종회는 중앙종회를 소집함에 있어 그 의장이 종정의 동의를 얻어서 소집할 수 있도록 하고, 임시종회를 소집함에 있어서도 종정이 필요하다고 인정할 때 또는 중앙종회의원 1/3 이상의 요구가 있을 때 소집할 수 있도록 하여(제38조) 중앙종회의 권한은 실질적으로 제약받고 있다. 또한 사법부는 존재하지 않았으며 단지 사정기관인 감찰원과 법규위원회만이 존재하였으며 감찰원장·부원장 및 감찰위원 그리고 법규위원을 임명함에 있어서도 중앙종회의 선거를 經하여 종정이 임명하도록 하고 있다(제55조, 제60조).

) 그러나 대한불교조계종 중앙종회에서 간행한 □대한불교조계종 종헌의 이해□ (서울: 대한불교조계종 출판사, 2000)의 p.56을 보면 □최초 종헌은 형식면에서는 입법·사법·행정권을 분리하여 견제와 균형의 원리에 입각한 민주적인 종단운영을 추구하는 체제로 짜여져 있으나 …□라고 하여 3권분립의 형식을 갖춘 것으로 서술하고 있다. 그러나 이 책에서는 구체적으로 사법기관명을 제시하지 않고 다만 사정기관인 감찰원과 법규위원회를 거론하고 있는데 사정기관과 사법기관은 그 성격에 있어 별개의 것으로 사정기관을 사법기관이라 할 수는 없다. 또한 당시 종헌을 살펴보더라도 종헌기관 중 어느 것도 사법기관의 성격을 갖추고 있지 않으므로 사법부는 존재하지 않은 것으로, 3권분립체제는 형식상으로도 갖추어지지 않은 것으로 보아야 한다.

지방종무기관의 관계에 있어서는, 도별 교구제가 폐지되고 오늘날 25교구본사제에 이르게 되는 해방전의 본사제가 부활된다. 그러나 형식은 31본산제를 그대로 답습한 것으로 변화된 것은 중앙종무기관이 본말사에 강력한 통제권을 가지면서 중앙집권을 이루게 된 것이다. 종정은 지방종무기관인 본말사에 대하여도 강력한 권한을 행사하였는데 본말사의 예산·결산안, 그 소유재산처분안, 관내종무 및 사찰법규 기타 중요한 사항은 당해 본말사회의 의결을 經하여 종정의 인가로 시행하도록 하였다(제78조). 즉 종정은 중앙집권의 당연한 귀결로써 지방종무기관을 장악한 것이다.

) 이미 1959년 비구측에서는 각도의 교무원을 해체하고 전국에 24개 수사찰을 두었는데, 이것을 통합종단의 종헌에서 교구본사로 확정지은 것이다. <불교신문>, 1984. 11. 21., □인물로 보는 현대불교 30년□, 행정(上).

이러한 종헌을 틀로 한 종단의 인수·인계와 종단 실무진의 간부선출을 비롯해 통합종단의 출범은 안정적이었다. 그러나 이 통합종단은 출범 4개월 후 종회의원의 비율문제를 두고 갈등이 재연된다. 당시에 비율은 32명＞18명으로 비구측의 우세였다. 이에 8월 25일 중앙종회의 개원식에 대처측 의원 18명은 불참하고, 통합종단에 재직하였던 대처측 간부들이 퇴진하였다. 또한 9월 20일에는 대처측이 임석진의 이름으로 통합이전의 상태로 환원하는 성명서를 발표하고, 10월에 서울 서대문 충정로 2가에 □대한불교조계종 총무원□을 별도로 설립하였다. 이에 비구측은 동일한 宗名으로 불교재산관리법에 의거하여 대처측보다 먼저 불교단체 등록을 한다.

) 상게서, p.413.

대한불교조계종을 종명으로 등록한 비구측은 11월 30일에 제2대 종정으로 이청담을 추대하게 되면서, 당시 총무원장이었던 손경산과의 종무권한분쟁으로 인해 비구간의 내분에 빠지게 된다. 종정은 비구측에서 총무원장은 대처측에서 맡기로 했기 때문에 종정의 권한이 의도적으로 강화되었는데 총무원장마저도 비구측에서 맡음에 따라 비구간 권력충돌이 발생하게 된 것이다. 이러한 충돌로 인해 종정과 총무원장의 빈번한 교체가 발생한다.

이러한 비구간의 내분과 함께 비구·대처간의 분쟁 역시 상호 타협의 여지없이 지속되어, 대처측은 속세의 법에 의거한 법적 투쟁으로 나아갔다. 이로 인해, 전국의 각 사찰에서 사찰 소유·관리권을 둘러싼 갈등과 소송이 나타나게 된다. 한편 비구측은 통합종단의 구성을 정당한 것으로 보고 대처측을 포섭하는 和同策으로 나갔다. 그러나 수 차례의 화동 노력도 끝내 성공하지는 못하고, 대처측은 1970년 4월 16일 전국대의원대회에서 한국불교태고종으로 독자노선을 선언하였다. 이어서 5월 8일 한국불교 태고종으로 불교단체 등록을 문교부에 접수시켰고, 정부는 이를 공식 인정하였다. 태고종의 독자노선의 선택과 정부의 공인은 불교정화라는 대단원을 공식적으로 마감하는 것을 의미한다.

) 상게서, p.416.

1954년부터 17여 년간이나 끌어온 불교정화운동의 특성으로 들 수 있는 것은 이승만 대통령의 유시로써 비롯된 불교정화가 1955년 8월 전국승려대회에서 결정된 비구측 중심의 종무권한장악과 종헌제정이 4·19와 5·16을 거치면서도 비구측 중심으로 지속된다는 것이다. 불교정화운동의 또 하나의 특성은 이 대통령의 유시차원에서 개입된 공권력이 정화운동의 틀 및 구도설정에 개입하였다가 정화운동의 적법 여부 판정뿐만 아니라 종회구성, 종헌제정과 승려자격문제 같은 상징성이 짙은 미세한 분야까지 개입하였다는 것이다. 더욱이 오늘날까지 문제시되는 공권력의 개입은 불교재산관리법의 등장으로 인해 본격화되는데, 이 법으로 인해 공권력이 종단의 정체성까지 결정짓게 되며, 불교계가 사찰의 인사권 및 재산권과 관련하여 자주성을 갖지 못하고 세속의 법에 얽매이는 현상이 나타나는 시발점이 된다.

전문 102조로 구성된 이 불교재산관리법은 1962년 8월 22일 각령 939호로 제정·공포되었다. 불교재산처리와 관련하여 공권력이 개입된 것은 일제의 사찰령과 밀접한 관계가 있다. 이 사찰령은 해방이 되었음에도 불구하고 미군정 및 자유당 정권 하에서도 존속되었다. 사찰령의 공식적 퇴진은 1962년 1월 20일 구법령 정리에 의한 특별조치법 제3조에 의하여 가능하였다. 이후 그 기능을 대신하게 된 것이 바로 佛敎財産管理法이다. 이 법으로 인해서 불교재산관리권과 그 관리인의 등록·인정을 공권력이 담당하게 되면서, 공권력이 불교계를 장악할 수 있었다. 당시 대처측은 이 법의 철폐를 강력히 주장하였지만, 오히려 비구측은그 법으로 인해 기존 사찰의 관리 및 소유권을 배제·인정받았기 때문에 긍정적으로 수용하였다. 비구측으로서는 공권력의 도움으로 사찰접수가 가능해졌고, 공권력에 의해 사찰재산을 보호받게 된 것이다.

) 비구측 조계종단의 이러한 입장은 1963년 6월의 제4회 임시중앙종회 건의문에 반영되어있는데, 당시 문교부장관이 대처승 종단을 인정한다는 발언에 대하여 비구측 입장을 당국에 알린 내용이다.

건 의 문

… 대한불교조계종은 혁명정부의 적절 과감한 시책의 종용으로서 통일종단을 이룩하게 되었고, 이 기반을 더욱 공고히 하기 위하여 불교재산관리법을 공포 시행한 결과, 1962년 11월까지 이미 전국 사찰 중 87%에 해당하는 사찰이 등록을 필하였으며 잔여사찰도 계속 등록을 완료코자 노력하고 있음은 국가 및 불교계를 위하여 크게 경하하여 마지않는 바입니다. … 다음과 같은 사항을 건의하여 각하께 삼가 그 협조를 요망하는 바입니다.

一. 대한불교조계종은 통합된 합법적 단일종단이므로 이를 계속      지지하여 주시기 바랍니다.

一. 서대문 소재 (세칭) 불교 조계종 총무원은 불법 유령단체이므      로 정부는 이를 즉시 해산시켜주심을 바랍니다.

一. 정부는 현재 미등록된 잔여 사찰을 조속한 시일 내에 등록을      필하도록 강력히 촉구하여 주시기 바랍니다.

불교정화운동 종료 후 대한불교조계종의 종정(이서옹)과 총무원장(손경산)의 대립은 1975년 7월에 제주 관음사 주지 임명을 놓고 본격화된다. 이에 10월 2일에 원로 24명이 참석하는 중진회의를 개최하여 종단비상사태의 대권을 종정에게 일임하는 결정을 내린다.

) 제주 관음사 주지 임명에 관하여 □주지를 바꿔도 좋으나 사표를 받아놓고 후임자를 발령하라□고 종정(이서옹)이 지시하였으나, 총무원장(손경산)이 임의로 주지발령을 하였다. 이에 종정이 직권남용을 이유로 종정직인의 반환을 지시하였으나 총무원이 불응하여 종정은 종정직인 무효를 선언하고 문공부에 개인계를 접수한 후 종령선포로 권한을 행사한다. 이에 총무원은 종령철회를 주장하며 반발하지만, 종단재산처리와 관련하여 총무원장이 퇴진하면서 사건이 일단락된다. 박부영, □조계종 종헌·종법개정사□, □선우도량□ 제6호 (남원: 선우도량 출판부, 1994), pp.251∼252.

종정중심제가 강화됨에 따라 1인에게 집중된 종무권한을 견제할 필요성이 대두되며, 1975년 12월 4일 제42회 중앙종회 본회의에서 철저한 종정중심의 종단운영에 대하여 중앙종회의 견제기능을 강화하도록 종헌을 개정한다. 주요한 특징을 살펴보면, 종정의 종무처리가 부당한 경우에는 중앙종회의 결의로써 이를 무효화 내지 변경시킬 수 있도록 하고(제37조의 2), 종정은 15일 이내에 중앙종회의 결의사항을 공포시행하도록 하였다(제41조의 2). 또한 1962년 종헌이 중앙종회소집시 종정의 동의가 없으면 중앙종회를 소집할 수 없도록 하여 견제와 균형의 원리에 맞지 않았기 때문에 이 규정을 삭제하였다. 이와 같이 1975년 개헌을 통하여 형식적으로는 입법기관이자 대의기관으로서의 중앙종회의 모습을 갖출 수 있었다. 그러나 인사권과 재무권 같은 실직적인 권한에 있어서는 여전히 종정중심제라 할 수 있었다.

2. 총무원장중심제

1) 종정과 중앙종회의 분쟁

1977년 9월 9일 열린 제48회 임시중앙종회가 유회될 때까지는 강력한 종정중심제가 지속된다. 이 임시중앙종회는 종정중심체제와 관련하여 이를 견제하려는 중앙종회와 지지하려는 총무원의 대립으로 인해 성원미달사태가 발생하면서 유회된다. 그 여파로 10월 7∼8일 해인사에서 총무원측의 참여없이 제49회 임시중앙종회가 개최되고 이서옹 종정추대결의무효를 선언하고 이서옹 종정불신임결의안을 통과시킨다.

) 박부영, □조계종 종헌·종법개정사□, □선우도량□ 제6호, (남원: 선우도량 출판부, 1994), p.252.

10월 12∼14일에 개최된 제50회 정기중앙종회가 통도사에서 개최되어 총무원장중심제의 시작을 알리는 개헌안이 통과된다. 이 종헌에서는 종정이 종단을 대표하나 대표권의 행사와 종무행정의 통리권은 총무원장이 행하도록 하였다(제19조). 이로써 종정이 행정의 책임자가 아닌 신성의 상징자로서 역할을 수행하게 되고 총무원장이 종무행정의 대표자로서 종무행정을 총괄하게된 것이다. 그러나 총무원장의 임명에 있어 종정의 지명으로 중앙종회의 동의를 얻어야 하던 것을 중앙종회의 선출로 종정이 임명하도록(제47조) 하여 총무원장의 권한을 강화하는 이면에는 중앙종회의 권한이 강화되는 모습을 보이고 있다. 이외에도 중앙종회는 그 권한을 상당히 강화하였는데, 이전에는 종정의 권한이었던 종법의 제·개정권을 중앙종회에서 의결된 종법을 공포시행하는 것으로(제27조) 한정하였으며 종정이 종지·종통에 위배된 주장을 하거나 중대한 과오를 범한 경우에 그 추대를 취소할 수 있도록(제37조 제①항 제4호) 하여 종정의 권한을 견제할 수 있었다. 또한 총무원의 각 부장 임명시에 종회의 인준을 얻도록 하였고(제47조) 종무행정기관에 대한 수시 감사권을 부여받아서(제37조 제①항 제6호) 총무원을 견제할 수도 있었다.

이에 이서옹 종정은 11월 11일 불교중흥을 위한 비상종령 제37호로 중앙종회해산을 명령하고 중앙종회는 법원에 □서옹종정 등 집행부 간부 직무 집행중지와 직무대행자 선임□을 바라는 가처분 신청을 제출한다. 사태가 악화되자, 1978년 1월 6일 원로회의는 종단재건회의를 구성하여 20일에 종헌·종법 개정작업에 착수한다. 그러나 중앙종회측이 낸 가처분 신청서가 법원에 의해 받아들여지자, 중앙종회측은 3월 10일 개운사에 임시총무원을 개원하고 종정에 채벽암을 총무원장에 윤월하를 선출하여 조계종은 양분상태에 빠지게 된다.

) 상동.

종단이 양분상태에 놓이게 되자, 4월 27일 在京원로 및 중앙종회측 대표가 연석회의를 개최하여 원로회의 신설과 중앙종회권한의 약화를 골자로 하는 새 종헌·종법제정을 합의한다. 원로회의는 기존 장로원의 명칭을 변경한 것으로 중앙종회의 결의에 문제가 발생하고 분규의 조정이 어렵게 되자, 장로원을 중앙종회의 상원격인 원로회의로 명칭을 변경하여 종헌 개정안에 대한 의결권(제29조 제①항)과 원로, 총무원장, 각종 위원회 위원장 등의 징계 또는 불신임 동의에 대한 결의권(제29조 제②항)을 원로회의에 부여하여 극복하고자 한 것이다. 그러나 원로회의는 실질적으로 인사권과 재무권을 보유하지 못한 자문기구였다. 또한 수 차례의 종헌개정을 통하여 강화되어 왔던 중앙종회의 권한을 상대적으로 약화시켜 종무행정기관과 균형을 유지하고자 중앙종회의 권한이었던 종정의 선임 취소 권한을 삭제하고, 총무원장 및 각 부장의 불신임 요건을 재적 2/3이상으로(제37조 제⑤항) 강화하고 중앙종회의원의 자질향상을 위해 자격요건을 연령 30세 이상에서 35세 이상으로 상향조정하여 종단안정 및 화합에 기여하도록 하였다. 이와 더불어 주목할 만한 것은 법규위원회의 지위변화이다. 법규위원회는 개정 전 종헌에서는 총무원에서 중앙종회에 제출하는 종법안, 종령안 기타 법규의 기초 심사를 담당하는 업무에 그친 데 반해, 개정 종헌에서는 종헌·종법의 합헌성 심의 및 종헌·종법의 최종해석권을 갖도록 하여 그 권한을 국가의 헌법재판소에 해당하는 최고의 종헌해석기관으로 그 위상을 격상시켰다.

) 대한불교조계종 중앙종회, □대한불교조계종 종헌의 이해□ (서울: 대한불교조계종 출판사, 2000), p.67.

) 박부영, 전게서, p.253 참고.

) 대한불교조계종 중앙종회, 전게서, p.67.

) 국가행정기관으로 보면 법제처에 해당한다.

) 상게서, pp.67∼68.

중앙종회의 권한을 축소하는 개헌 이후에도 종정과 종회 간의 분쟁은 지속된다. 그러한 상황 속에서 9월 8일의 제54회 중앙종회에서는 종정의 지위를 약화시켜 본격적인 총무원장체제를 구축할 것을 선언한다. 이 종회에서는 종헌에 종정의 종무행정 참여금지를 선언하고(제19조) 종단의 대표권자를 종정에서 총무원장으로 하고(제49조) 종정은 종단의 신성을 상징하는 정신적 지도자로서 자리매김시키고(제19조) 총무원장 임명권을 삭제하면서(제47조), 그간의 종정문제를 위시한 종헌질서의 문란과 종단분규를 해소하고자 하였다.

종단이 집행부의 조계사측과 종회의 개운사측으로 양분되어 있는 가운데, 1980년 군사정권은 쿠데타에 의해 정권찬탈을 하고 국민의 분노를 돌리기 위하여 불교정화라는 명목으로 10·27법란을 자행하게 된다. 10·27법란으로 종단의 자율정화는 무산되고 비구와 비구니 40∼60인으로 구성된 □불교정화중흥회의□가 발족하게 되면서 불교정화중흥회의(의장 박기종)는 중앙종회, 총무원, 규정위원회 및 법규위원회의 모든 권한을 승계 받아 종헌·종법을 개정하고 사태를 수습하기 위해 나선다. 그러한 수습을 위한 노력으로 인해 불교정화중흥회의는 총무원장의 권한 강화와 3권분립을 주요내용으로 하는 개정종헌을 1981년 1월 8일 공포하게 된다.

총무원장의 강화된 권한을 살펴보면, 기존 종헌에서 종정이 신성을 상징하고 종무행정에 관여하지 아니한다는 조항에도 불구하고 남아있던 조직·재무·인사에 관한 전반적인 종정의 권한을 총무원장의 권한으로 명기하였다. 조직에 있어서는 교구획정권(제71조)이 종정의 권한에서 총무원장의 권한으로 되었으며, 재무에 있어서는 본말사회의 예산·결산안 및 그 소유재산처분인가권(제75조)과 사찰의 재산처분승인권(제93조)이 총무원장의 권한으로 이전되었으며, 인사에 있어서는 총무원 종무원 및 사찰주지 임면권, 징계의 사면·복권·경감 품의권, 포상권(제44조)을 총무원장이 행사하게 되었다. 하지만 총무원장의 독단적 인사를 견제하기 위해 본사주지의 임면을 심의 의결하는 인사관리위원회를 설치하고(제60조), 종정이 총무원장을 임명토록 하기로 하였다(22조).

총무원장의 권한이 강화된 반면에 중앙종회는 종정 또는 총무원장이 행한 종무처리가 부당하다고 인정될 때 종회의결로써 이에 대한 무효 결의 또는 변경 결의할 수 있는 권한이 삭제되어 권한이 약화되었으며, 중앙종회의원의 겸직금지 조항을 확대하여 호계위원장, 본말사주지 및 본사4직을 겸할 수 없도록 하여(제38조) 행정·입법기능이 분리되었다.

개정종헌에서는 대한불교조계종단의 사법기관으로 호계위원회를 신설하여 3권분립체제를 확립하였는데, 독립성을 부여하기 위하여 예결산의 독립집행권을 보장하고(제54조), 그 조직과 운영에 관한 사항을 종법으로 정하도록 하였다(제55조). 그리고 호계위원장의 임명은 총무원장과 마찬가지로 종정이 하도록 하였다(제22조).

이와 같은 총무원장중심제와 3권분립을 내용으로 하는 종헌의 등장으로 인하여 종정과 종회 간의 분쟁은 일단락 된다. 그러나 총무원장중심제로 전면 수정된 종헌은 중앙집권체제확립을 위해 1981년 한해에만 세 차례나 더 개정되는 홍역을 치른다. 5월 1일 개정·공포된 종헌 제44조 제④항에서는 전국 주요사찰의 예산을 총무원에서 조정·승인할 수 있는 □주요사찰예산조정권□을 신설하고 인사관리위원회의 권한이었던 본사주지의 임면권을 총무원장에게 부여하였으며(제74조), 6월 19일 개정·공포된 종헌에서는 총무원의 직제를 개편하였으며, 9월 18일 개정·공포된 종헌 제44조 제⑦항에서는 불국사, 신흥사, 석굴암, 낙산사, 능인정사를 총무원 직할로 제정하는 □직영사찰관리법□을 제정하여 중앙집권제의 기반을 마련하였다.

2) 비상종단체제

10·27법란 후 구성된 불교정화중흥회의의 활동으로 인해 안정을 찾았던 종단은 1983년 8월 6일 신흥사사건이 발생하면서 비상종단체제가 들어서게 되었다. 이러한 종단의 혼란으로 인하여 중앙종회의 활동이 어렵게 되자, 제79회 중앙종회 본회의에서 종헌 부칙을 개정하여 중앙종회 유고시에는 그 권한을 원로회의에서 담당하도록 하고 해산하였다. 또한 사태의 해결을 위해 9월 5일에는 조계종 전국승려대회를 조계사에서 개최하여 □불교개혁과 정법수호운동□을 다짐하고 □비상종단운영회의□를 설치하기로 결의한다.

) 신임주지 부임차 신흥사에 들어갔던 전 총무원 규정부장 김혜법 일행 14명과 신임주지 부임을 반대하던 신흥사측과의 사이에서 1명이 사망하고 수행하던 6명이 중경상을 입는 불상사가 발생하였다.

) 상게서, p.77.

중앙종회의 해산에 따라 그 권한을 승계한 원로회의는 9월 15일 제19회 원로회의를 개최하고 그 자신의 권한을 강화한다. 즉, 종단 비상사태시 입법, 사법, 행정에 대한 조치를 취할 수 있고, 원로회의 재적 2/3이상의 찬성으로 종헌의 전부 또는 일부의 효력을 정지시키거나 종단기관의 구성 및 권한에 대한 특별조치를 할 수 있도록 하였다(제122조). 또한 종단의 대표권자를 종정으로 하고(제19조), 총무원장은 총무원만을 대표하도록 하여(제44조 제①항) 그 권한을 축소하였다.

이에 1984년 7월 5일 조계종 제도개혁 7인 위원 및 8인 실행위원은 종정을 상징적 위치로 한정하면서 총무원장의 권한을 강화하고 본말사를 폐지하는 강력한 중앙집권제의 제도개혁안을 발표한다. 그러나 이 안은 종정(이성철)이 사퇴하는 사태를 초래하면서 원로회의의 인준을 못 받게 된다.

) 박부영, 전게서, p.256.

신흥사 사태로 인한 종단의 혼란을 종식시키기 위해 구성된 비상종단운영회의가 활동과정에서 문제를 노정하자, 8월 1일 해인사에서 전국승려대회를 개최하여 비상종단운영회의를 해체시키고 오녹원 총무원장체제의 집행부를 출범시킨다. 이에 원로회의에서는 8월 18일 종단비상사태를 전제로 원로회의의 비상조치권을 규정한 조항을 삭제한다.

해인사 전국승려대회에 의하여 비상종단운영회의가 물러나고 오녹원 총무원장체제가 들어서면서 9월 1일 제80회 중앙종회에서는 본사주지 임면에 관한 심의 의결기구인 인사위원회를 폐지토록 하고(제59조), 총무원장이 본사주지를 직접 임명하도록(제74조) 종헌을 개정하였다. 이 개정으로 인해 다시 총무원장이 종단의 인사권을 확보하게 된 것이다.

3) 강력한 총무원장중심제

1986년 8월 22일 오녹원 총무원장이 사임하고 25일 서의현 총무원장체제가 들어선다. 1984년 해인사 전국승려대회를 계기로 종단이 안정기조에 들어서면서, 1986년 9월 7일에는 □불교관계악법 즉각 철폐, 사찰의 관광유원지화 중지, 불교탄압 전면 거부, 10·27법란 해명□ 등 불교자주화를 선언하는 전국승려대회가 해인사에서 개최된다. 이에 대해 그 동안 불교발전을 저해하던 불교재산관리법이 전통사찰보존법(법률 제3974호)으로 변경되었지만 정부와 불교계와의 이질적인 입장은 현재까지 지속되는 것으로 보아야 한다.

서의현 총무원장체제하의 1988년 제92회 중앙종회에서는 총무원장의 권한을 강화하는 방향으로 종헌개정이 이루어져 비상종단체제에서 잠시 종정중심제로 환원되었던 종무권한이 총무원장중심제로 바뀌게 된다. 이전의 □종정은 본 종을 대표하고 종통을 계승하는 최고의 권위와 지위를 가진다□를 상징적 존재로 바꾸고 종정임기를 10년에서 5년으로 단축하여 중임토록 했다(제22조). 그러나 총무원장에 있어서는 1981년 불교정화중흥회의에 의해서 종정에게 부여되었던 총무원장 임명권이 원로회의 인준으로 개정되었으며(제26조 제②항), 1983년 제19회 원로회의에 의해서 종정에게 부여되었던 종단의 대표권을 총무원장에게 환원시키고 총무원장이 종무행정을 통리하도록 하였다(제44조 제①항). 또 징계·사면·경감·복권을 종정에게 제청하는 조항을 삭제하여 중앙종회 동의만 얻어도 가능하도록 개정하였다(제44조 제⑤항). 중앙종회의원 선거법에서도 종회의원 의석수를 65석에서 75석(직선 48, 간선 27)으로 늘려 총무원장의 종회에 대한 영향력을 강화하였다. 1962년 통합종단출범 이래 가장 강력한 총무원장중심제가 합법화된 것이다.

) 종회의원 75명 중 27명의 간선의원을 선출하는 간선위원선출위원회의 위원장을 총무원장이 맡고, 당연직 종회의원이 되는 본사주지 임명권도 총무원장에게 있었기 때문에 총무원장은 중앙종회를 실질적으로 장악할 수 있었다.

) 상게서, p.257.

1990년 8월 26일 제26대 총무원장에 연임된 서의현은 총무원장의 본사주지에 대한 인사권을 강화시킨다. 즉, 교구본사주지의 면직 기준을 해임 이상의 징계 처분뿐만 아니라 종법에 의하여 직권면직에 해당하는 위반사항이 있을 때에는 총무원장이 면직할 수 있도록 하였다(제73조). 이 조항은 직권면직에 해당하는 위반사항의 해석 및 집행권이 총무원장에게 있기에 이 조항을 자의적으로 해석하여 현 총무원장체제에 반대하는 교구본사주지에 대한 탄압에 사용될 여지가 있는 조항인 것이다.

) 대한불교조계종 중앙종회, 전게서, p.81.

Ⅴ. 교구자치제 도입기

1994년 서의현 총무원장의 3선 연임저지와 종단의 개혁·자주화를 열망하는 종도들의 공감대가 □3·29 구종법회□와 □4·10 전국승려대회□로 집결되면서 서의현 총무원장체제는 막을 내린다. 이에 제10대 중앙종회는 제113회 중앙종회를 개최하여 한시적 기구인 개혁회의를 탄생시키고 자진해산 하였다. 서의현 총무원장체제의 와해와 함께 총무원장 중심의 중앙집권화는 9월 27일의 □개혁입법□을 계기로 지방분권화의 서막을 올리게 되는데, 그 대표적인 것이 본사주지의 임명권과 지방의회격인 교구종회의 설치에 관한 사항이다.

종전에는 총무원장이 직권으로 본사주지를 임명한 데에 반하여 山中總會의 추천을 받아 총무원장이 종법에서 정하는 결격사유가 없는 한 지체없이 임명하도록 규정하였다(제91조). 이로써 실질적으로 총무원장의 권한이 축소되었고, 대중들은 자신의 의사를 대변할 수 있는 주지를 선출할 수 있는 길이 열렸다. 이는 과거 신흥사사태와 같은 新舊住持間의 갈등으로 인한 폭력사태를 예방할 수 있다는 점에서 진일보한 것이다.

) 본사주지에 대한 임면권 변화

1981년 5월 1일 개정·공포 종헌 ; 제74조  본사주지는 인사위원회의 의결을 거쳐 총무원장이 임면한다.

1984년 9월 1일 개정·공포 종헌 ; 제74조  본사주지는 총무원장이 임면한다.

1994년 9월 27일 개정, 동년 동월 공포 종헌 ; 제91조 ②항  본사주지는 교구(본사)의 산중총회에서 추천하며 총무원장은 종법에서 정하는 결격사유가 없는 한 지체없이 임명한다.

종단의 인사부문의 이러한 변화와는 달리 재무부문에 있어서는 교구로의 권한이전이 없이 종전과 같이 사찰 및 종단기관에 속한 재산을 매각, 기부, 담보제공, 대여, 인락 기타처분을 할 경우에는 총무원장의 승인을 얻게 되어있으며, 이를 위반할 시에는 행위를 무효로 하고 행위자는 징계하도록 하고 있다(제120조). 하지만 이는 주지의 전횡을 방지하기 위한 조치로 보인다.

또한 종헌에 교구종회 조항을 신설함으로써(제85조 제①항) 각 교구는 중앙의 수직적 통제에서 벗어나 자치적으로 운영할 수 있는 기틀이 마련되어 종무권한의 지방분권화에 초석을 이루었다. 교구종회가 그 순기능을 실행한다면 교구 내에서 지방의회의 기능을 함으로써 주지의 전횡을 막고 종도가 교구운영에 직접 참여하게 되어 교구의 민주적인 운영에 이바지할 수 있을 것이다.

종래의 본말사회가 행정부의 기관장회의였다면 교구종회는 지방기관인 교구본사의 입법기관 역할을 하는 것으로 권한을 보면 그 성격은 더욱 분명해진다.

제86조  교구종회는 다음 사항을 심의 의결한다.

1. 총무원장 선거인 선출

2. 중앙종회에 건의할 종법제정 및 개정에 관한 사항

3. 중앙종회에 건의할 사항

4. 교구규칙의 제정 및 개폐에 관한 사항

5. 교구의 예결산에 관한 사항

6. 교구내 중요한 불사, 교육, 포교, 수행, 사회, 복지에 관한              사항

7. 본사주지가 부의한 사항

8. 기타 중요하다고 인정하는 사항 등

이와 같이 교구종회는 교구행정의 감독, 사업에 대한 심의 의결 등 입법기능을 원활히 수행하여 종단발전의 기틀을 확보하게 해줄 수 있으며, 공의에 의한 종단 운영체계 확립과 지방불교의 활성화에 일조를 할 수 있다. 그러나 과거 행정기관장 회의인 본말사회의의 대체기구로써 본사주지회의를 신설하였음에도 불구하고 교구종회를 구성함에 있어 직선의원 10인 이외에 본말사주지와 본사부주지 및 각 국장을 당연직으로 참여시키고 있으며 행정기관의 장인 본사주지를 그 의장으로 하고 있어 입법기관으로써의 성격을 약화시키고 있는 일면도 있다.

) 제84조 제①항 총무원과 지방 교구간의 긴밀한 종무 협의를 위하여 본사주지회의를 둔다.

) 제85조 제②항 □교구종회는 본말사주지와 본사부주지 및 각 국장과 직선으로 선출한 10인의 의원으로 구성한다. 다만 중앙종회 의원으로 선출된 자는 제외한다.□

제③항 □의장은 본사주지로 하고, 부의장은 교구종회에서 선출한다.□

Ⅵ. 결 어

종무권한이라는 것은 종교집단이 사회에서 생존하기 위해 생겨난 필요악이라고도 할 수 있다. 불교가 전통과 율장만으로 현대사회에서 존립할 수만 있다면 좋겠으나 현실은 그러하지 못하다. 즉, 조계종이 현실 속에서 종단의 공동이익과 가치를 추구하기 위해서는 종무권한의 근간이 되는 인사와 재무를 필요로 하는 것이며, 이를 집행할 종무기관이 존재해야만 하는 것이다. 그리고 종단이 부처님의 깨달음을 지향하기는 하나, 아직 중생의 집단이기에 각 종무기관이 권한을 획득하기 위하여 경쟁을 하는 것은 人之常情일 것이다.

우리는 근현대 불교사에 있어 실망스러운 조계종단의 모습을 적지 않게 접하면서 우려를 금할 수 없었다. 이는 분명 참다운 종단의 모습이라 할 수는 없었다. 하지만 필자가 본고에서 알 수 있었던 것은 종단을 역사적인 흐름 속에서 바라본다면, 이것이 종단의 전체적인 모습이 아니라 발전과정상의 일면이라는 것이다. 즉 거시적 안목에서 살펴본다면, 조계종단은 여러 혼란과 함께 종무권한의 이동 속에서 지방종무기관을 설립하고 이후 중앙종무기관을 설립한 후 중앙집권기의 혼란을 거쳐 교구자치를 도입하는 조직발전을 하고 있다는 것이다. 그러나 조계종이 역사 속에서 발전의 연장선상에 있다고 하여, 모든 것이 정당화 될 수는 없는 것이다. 분명 지난 혼란이 종단사에 다시금 재현되어서는 안된다.

향후 조계종이 사회의 목탁이 되는 건강한 발전을 하기 위해서는 무엇보다 종단의 내적 성숙이 필요하며, 이를 바탕으로 하여 외부에 의해서 종무권한을 부당하게 통제당하지 않는 자주화가 필요하다. 그리고 사부대중이 이의 실현을 위해 정진할 때 조계종은 참다운 종교조직으로 발전할 수 있을 것이라고 생각된다.

ABSTRACT

A study on the transfer of the competence

of the Buddhist order

Cho, Ki-ryong

Lecturer of Dongguk Univ.

Although the appearence of the competence of the order in modern Buddhism resulted from the enactment of the temple law in 1911, the competence at that time was not given to the order but to the government-general of Choseon, who was in charge of personnel and financial affairs.  Later the national consciousness developed, and the movement of abolishing the temple law was started; the headquarter of the order, the general affairs section was established in 1922 with the participation of about 10 head temples. However, the pro-Japanese abbots separately founded the foundation of instruction section of Choseon Buddhism, combining the general affairs section.

The unification movement of Buddhism had continued despite confronting conflicts; Choseon Buddhist Chogye order, the first Buddhist order approved by Japan  was established in 1941; the Taego temple law of Choseon Buddhist Chogye order, which granted the headquarter Taego temple the right of personnel and administration, was enacted; yet the rights were still not complete due to the requirement of the government-general's approval.

After the liberation of Korea, the constitution for Choseon Buddhism was made, but it only changes some words of the Taego temple law of Choseon Buddhist Chogye order, lacking in transferring the competence of the order. Through the Buddhist cleanup movement, the constitution for Choseon Buddhism amended into the constitution of the Buddhist Chogye order. While the head at that time was a representative of the  Chogye order, and named the head of the general affairs section with the decision of the council, the minister of the general affairs section was a representative of the  general affairs section, helping the head and managing the works of the order. the Buddhist cleanup movement was finished by constructing the combined order April 11 in 1962. In the combined order, the decision was reached on that bhikus would take the head, and married bhikus take the minister of the general affairs section, making the head-centered system more strong.

The head-centerered system was shifted into the minister- centered system according to the amendment of the 50th regular meeting in 1977.  Due to the □Sinheungsa case" in 1983, the extraordinary system of the order was started, and temporarily returned to the head-centerered system which made the representative of the order the head, and made the minister only represent the general affairs section. However, with Seo, Euhyun minister's assuming the office in 1986, it returned to the minister-centered system. In addition, Seo, Euhyun minister who resumed the 26th minister in 1990 gave the strength on the right of appointing abbots in the head temples of the parish, resulting in stronger minister-centered system.

In 1994, Seo, Euhyun minister's system was closed by the reform order, and decentralization of power was introduced; the main points were regarding the right of appointing abbots and opening the parish meeting. While the minister had appointed the abbots in the past, it made the decision that the parish meeting could recommend abbots, and it was accepted unless the recommended had any disqualification by the law of the order. The parish meeting was to open in order for the parish to manage in its own out of the control of the center. In modern society, the power which have been focused on the center tend to be decentralized with the democracy and the growth of the civil consciousness; it is hard to realize the entirely autonomous parish due to the situation of the Chogye order, but it is needed to follow the direction of the history.